У нас есть подробное правовое заключение (читайте текст заключения ниже), здесь же хотелось бы обратить внимание на те пункты, которые при беглом чтении не сразу обращают на себя внимание. Прежде всего это пункт 12, где сказано, что родители или законные представители ребенка вместе с заявлением о приеме ребенка в школу должны предоставить оригинал свидетельства о регистрации ребенка по месту жительства на закрепленной за школой территории, а также копию этого свидетельства. В следующем абзаце этого же пункта говорится о том, что иностранным гражданам и лицам без гражданства дополнительно к этому свидетельству нужно предоставить документ, доказывающий легальность их пребывания на территории России.
Читайте: После введения нового учебного стандарта (ФГОС) невозможно будет поступить в ВУЗ
В пункте 16 приказа говорится, что после того как в школу будут приняты все дети, проживающие и зарегистрированные по месту жительства на закрепленной территории, возможен набор детей зарегистрированных по месту жительства в этом же муниципальном образовании, но за пределами территории, закрепленной за этой школой. Больше ни о каких детях, которые могут прийти в школу, и о правилах приема таких детей ничего не говорится. Из чего мы делаем вывод, что никакие другие дети не могут быть приняты в школу. В этом нас убеждают две вещи: во-первых, значительный опыт нашей организации, во-вторых, уже имеющаяся практика применения приказа. У нас уже есть жалобы на отказ детям, не имеющим регистрации по месту жительства на закрепленной за школой территории.
Читайте: Новый федеральный образовательный госстандарт (ФГОС) для старшей школы, где только 6 предметов утвержден
Как соотносится этот приказ с законодательством России и международными правовыми актами, участником которых является Россия?
Во-первых, он противоречит статье 43 Конституции России, которая дает право на образование каждому и в которой подчеркивается общедоступность и бесплатность образования. Эта же статья воспроизводится в законе «Об образовании».Во-вторых, есть противоречие со статьей 3 федерального закона «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ».
В-третьих, нарушены международные правовые акты: Конвенция о правах ребенка, которая гарантирует право каждого ребенка на образование, статья 2 протокола 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая запрещает отказ в праве на образование.
Кого касается этот приказ, кому теперь будет закрыт доступ в школу?
Во-первых, это касается граждан России, у которых нет регистрации по месту жительства на закрепленной за школой территории или в данном населенном пункте. Он также коснется огромного числа легально проживающих в России иностранных граждан, потому что регистрацию по месту жительства из иностранных граждан у нас имеют только те, кто имеет вид на жительство (на сегодняшний день это 167 772 человека). При этом, например, есть еще такая форма легального пребывания в РФ, как разрешение на временное проживание. Таких людей 384 тысячи, но они регистрируются по месту пребывания, так что их дети также подпадают под приказ. Кроме того, есть люди, проживающие по визам или прибывшие в безвизовом режиме, – это более трех миллионов человек, и их дети также лишены доступа в государственные школы. И, конечно, не смогут отправить своих детей в школы признанные беженцы – их сейчас 812 человек на всю страну.И о последствиях. Если этот приказ не удастся отменить, у нас образуется значительное количество групп неграмотной молодежи, что приведет к усилению социального напряжения, создаст угрозу безопасности населения и прогрессу нашей страны. И все это происходит на фоне принятия указа Путина о национальной политике, который предлагает ужесточить меры, наказывающие за нарушение миграционного законодательства, которое и так у нас достаточно строгое и недостаточно детализированное.Введены беспрецедентные ограничения для поступления в школу. Мы имеем опыт борьбы против похожих, но все же не столь жестких запрещающих документов, которые удавалось отменять. Впервые с этой проблемой мы столкнулись, когда пошли беженцы из Азербайджана. От приехавших людей требовали регистрацию либо отметку о том, что они поставлены на учет как беженцы или вынужденные переселенцы. Вероятно, были какие-то инструкции на этот счет, но мы не могли их обнаружить. Нам удавалось договариваться с директорами школ, они говорили нам: «Дайте нам какую-нибудь бумажку, и мы детей в школу возьмем, мы все понимаем». Мы давали свое сопроводительное письмо, и детей брали, потому что, естественно, педагоги понимали, что дети должны учиться. Где-то в сентябре 1995 года в школу брать перестали даже с нашими письмами. Директора с сожалением сказали нам, что больше ничего не могут сделать, так как их проверяют каждый день. Такого не было даже в советское время, это новая российская практика. В советское время каждый дом, каждая квартира, каждый ребенок были прикреплены к какому-то детскому саду, школе, поликлинике.
Дважды в год – весной и под конец лета – в каждую квартиру приходило официальное лицо и переписывало всех детей. И никто не спрашивал, прописаны ли эти дети. Они могли жить у бабушки, у знакомых, это просто были советские дети, и они должны были пойти в школу. В 1995 году мы попробовали выяснить, кто же и почему проверяет директоров и запрещает им брать в школу детей, - и тогда самый смелый директор дал нам текст запрещающего документа. Это было письмо начальника паспортного управления ГУВД Москвы Серова заместителю начальника московского Департамента образования Кузнецову.
Начиналось оно так: «Уважаемый Генрих Дмитриевич! Ваше письмо о приеме в школу учащихся из Чечни паспортным управлением ГУВД города Москвы рассмотрено». Что происходит с менталитетом тех, кто должен заниматься образованием, если заместитель начальника Департамента образования пишет в милицию вопрос: «А я должен детей в школу брать или не должен?» - и тот ему отвечает в духе своего репрессивного менталитета: «Прием на учебу в общеобразовательные школы иногородних учащихся без наличия у них прописки или регистрации является нарушением действующей паспортной системы. Что же касается прибывших в город значительного количества беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе из Чечни, то вопрос их приема в школы следует решать при наличии у них или их родителей удостоверений, выдаваемых миграционной службой правительства Москвы». В это время миграционная служба правительства Москвы издает распоряжение, по которому беженцев и вынужденных переселенцев Москве на учет ставить нельзя, потому что «Москва не предназначена для беженцев».
Как будто есть специальные территории, предназначенные для беженцев, а Москва не предназначена. Теперь ни беженцы, ни просто люди без регистрации поступать в школы не могли. Это было прямым нарушением статьи 3 федерального закона «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», где было сказано, что наличие или отсутствие регистрации не может быть основанием для приобретения какого бы то ни было права и не может стать основанием для невозможности его реализации. В конце концов мы получили протокол, которым было оформлено это решение, а потом в 1999 году это было внесено в «Правила регистрации правительства Москвы и правительства Московской области об утверждении правил регистрации и снятии граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства».
Согласно пункту 5 этих правил, «органы образования административных округов Москвы и муниципальных образований Московской области осуществляют прием в детские дошкольные учреждения, а также общеобразовательные школы детей, родители которых проживают в Москве и Московской области и зарегистрированы по месту жительства или по месту пребывания». Началась наша долгая борьба. Мы обратились в суд. 25 декабря 2000 года судебная коллегия по гражданским делам Мосгорсуда удовлетворила нашу жалобу в части признания этого пункта 5 правил незаконным. В мае 2001 года было принято решение Верховного суда. Изменения в правила были внесены 5 февраля 2002 года. С тех пор Москва отдельных документов не выпускает, действуют единые правила по всей России. Но теперь то же самое мы получаем от федеральной власти. А значит, мы снова будем обращаться в суд и вести эту бесконечную борьбу.
Светлана Ганнушкина, Елена Буртина
Новый порядок приема в школы: правовое заключение
Правовое заключение на отдельные положения Порядка приема граждан в общеобразовательные учреждения, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 15 февраля 2012 года № 107 (далее – Порядок) Содержание пункта 5 (с учетом примечания 1) Порядка позволяет сделать вывод о том, что проживание гражданина на территории муниципального района, городского округа, закрепленной соответствующими органами местного самоуправления за конкретным муниципальным учреждением, связано с наличием у него регистрации по месту жительства. Как следствие, пунктом 12 (подпункт 4) Порядка на родителей (законных представителей) ребенка возложена обязанность при подаче заявления об его приеме в образовательное учреждение по предъявлению оригинала и ксерокопии свидетельства о регистрации ребенка по месту жительства на территории муниципального района, городского округа.Таким образом, названными положениями реализация права на образование поставлена в зависимость от наличия у ребенка регистрации по месту жительства. Ее отсутствие не позволяет родителям (законным представителям) обратиться в образовательное учреждение с заявлением о приеме ребенка для обучения.Подобное правовое регулирование не может быть признано адекватным в правовом, социальном государстве, коим названа Российская Федерация (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1 Конституции Российской Федерации). Право на образование закреплено в важнейших международных актах по правам человека, таких как Всеобщая декларация прав человека (статья 26), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (статья 13), Конвенция о правах ребенка (статья 28), Протоколе № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 2). Согласно статье 43 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. При этом гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (статья 43, часть 2 Конституции Российской Федерации). Из указанных положений Конституции Российской Федерации вытекает, в том числе, обязанность государства обеспечить реализацию права на образование на основе конституционного принципа равенства, который, в частности, не позволяет предоставлять какие-либо преимущества исходя из места жительства человека и гражданина (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации).
Данные конституционные требования находят свое проявление в статье 5 (пункт 1) Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», которая гарантирует возможность получения образования независимо от места жительства. Нельзя не отметить, что обстоятельства, характеризующие правовое понятие «место жительства», закреплены в статье 20 (пункт 1) Гражданского кодекса Российской Федерации, однако регистрация по месту жительства среди них не названа. В силу статьи 3 (часть 2) Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. На данное обстоятельство неоднократно обращал внимание и Конституционный Суд Российской Федерации (см.: постановления от 24 ноября 1995 года № 14-П, от 4 апреля 1996 года № 9-П, от 15 января 1998 года № 2-П, от 2 февраля 1998 года № 4-П; определение от 5 октября 2000 года № 199-О и др.).
Наличие регистрации для реализации права на образование признается недопустимым практикой Европейского Суда по правам человека (см.: Timishev v. Russia, judgment of 13 December 2005, §§ 65 – 67). Следовательно, норма пункта 5 Порядка, которая наделяет понятие «проживание» несвойственным ему обстоятельством в виде регистрации по месту жительства, и норма пункта 12 (подпункт 4) Порядка, возлагающая на родителей (законных представителей) обязанность по предъявлению оригинала и ксерокопии свидетельства о регистрации ребенка по месту жительства, вступают в противоречие с перечисленными нормами, имеющими большую юридическую силу, правовыми позициями Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации. Не согласуются с изложенной правовой позицией также пункты 16 – 18 Порядка, устанавливающие преимущества в зависимости от регистрации по месту жительства на территории муниципалитета (субъекта для Москвы и Санкт-Петербурга). Реализация права на образование не может быть поставлена в зависимость от наличия у родителей (законных представителей) ребенка – иностранных граждан – документа, подтверждающего их право на пребывание в Российской Федерации (пункт 12 (подпункт 5) Порядка). Статья 2 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод запрещает отказ в праве на образование, не устанавливая при этом каких-либо исключений из данного правила (см.: Timishev v. Russia, judgment of 13 December 2005, § 64). Взяв на себя обязательство не отказывать «в праве на образование», государства гарантируют любому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, право на доступ к учебным заведениям, существующим в данное время, и возможность воспользоваться полученным образованием при официальном признании знаний после окончания занятий (см.: Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen v. Denmark, judgment of 27 Deсember 1976, § 52).
В связи с этим, правовой статус родителей (законных представителей) – иностранных граждан – не может служить основанием для ограничения права ребенка на образование. Таким образом, рассмотренные положения Порядка приема граждан в общеобразовательные учреждения, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 15 февраля 2012 года № 107, противоречат Конституции, законам РФ, международным правовым актам, участником которых является Российская Федерация, и подлежат отмене с момента издания.
Светлана Ганнушкина, Председатель Комитета «Гражданское содействие»,
Член правительственной комиссии по миграционной политике Владислав Симонов, юрист Комитета «Гражданское содействие»
